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浅议完善主审法官、合议庭办案责任制

   尹 鹏 韩鹏飞

  党的十八届三中全会提出“完善主审法官、合议庭办案责任制, 让审理者裁判、由裁判者负责”,《人民法院第四个五年改革纲要(20142018)》也进一步对合议制审判模式的设置、职能及办案责任等作出了明确的规定。完善主审法官、合议庭办案责任制,既是当前司法改革的现实需要,也是触及法院审判工作的核心部位和关键环节。笔者通过对现行独任审理及合议庭制度运行中存在的突出问题及原因的分析,结合各地司法改革经验与成果就如何完善主审法官、合议庭办案责任制相关问题谈谈个人理解和认识,力图为下一步全市法院司法改革提供借鉴和参考。 

    一、现行合议庭制度运行中存在的突出问题

  合议庭制度作为我国的一项基本诉讼制度和最普遍适用的审判组织,在发挥集体智慧、防止个人主观臆断、确保司法公正等方面发挥了十分重要的作用。但从制度建设的视角来看,当前合议庭制度规定总体较为原则,可操作性不强,各地做法不一,审判实践中暴露出的一些问题亟待解决。 

  (一)受地方各种不当干预较多,不能真正做到独立审判宪法规定,“人民法院依法独立行使审判权,不受任何机关、团体或个人的干涉”,但在司法审判中,受传统的熟人社会、关系社会观念的影响,社会不正之风对司法机关及司法人员的的侵蚀、干扰和影响越来越严重。一些当事人打官司、办事情,习惯于拉关系、走后门、向办案人员送礼行贿,有的不惜动用一些社会关系或上级领导向办案人员施加压力,企图使办案法官作出有利于自己的处理,以至于出现了“案子一进门,双方都托人”的怪现象,让法官处于“两难”境地。诉讼法要求“以事实为根据,以法律为准绳”,但实质上对于个别案件的处理往往要综合考虑地方党委、政府及相关部门的意见,甚至无法摆脱个别地方领导的干预,批条子督办、说情打招呼甚至对案件的处理提出个人的意见,要求主审法官、庭长及院长给予关照,案件的处理结果往往会掺杂案件之外的因素,导致裁判结果的不公正,致使法院的司法形象大打折扣。 

  (二)审判机构内部行政审批过多,使主审法官独立行使审判权受到掣肘现行合议模式中,无论是主审法官还是合议庭,对案件的实体处理受庭长、主管院长、审判委员会的领导和约束,往往一个案子要经过主审法官的汇报、庭长的审核把关、主管院长的审签;对一些疑难复杂案件,由主审法官、合议庭拿出处理意见,报请审判委员会研究决定。主审法官只是对案件事实的审查、对证据的分析提出个人和合议庭的意见,经过层层把关审查,其观点有可能被审判长、分管院长或审判委员会否决,使主审法官丧失独立的裁判权。而且由于审判委员会成员并未经历庭审,仅靠承办人的汇报了解案件事实,有时难以做出独立且准确的判断,加之现行行政化的审委会模式,极易造成审委会的最终讨论结果趋同于行政级别最高的主持人的意见,在此基础上做出的裁判往往就会是草率和不负责任的。 

  (三)合议庭成员参与评议不规范,淡化了合议制实现权力制约的功能合议庭审判、评议活动是一种集体审判权,应由合议庭全体成员共同审理、共同裁判、集中集体智慧,具有加强合议庭内部制约、防止司法专断的作用,这也是合议制相对于独任制的主要优越性所在。然而审判实践中,往往存在两种倾向:一是合议庭成员评议案件不充分、不规范,合议庭对审判工作的责任心淡化。有的承办人对疑难复杂的案件,虽会主动在与合议庭成员共同工作、相处期间就案件情况进行讨论,但往往是非正式的,发表意见凭感觉,也没有书记员作记录;有的虽然专门组织评议,但评议活动往往由承办法官一人主导,评议内容不全面,发言顺序不规范,评议流程随意,评议笔录内容过于简单,往往是承办法官拿处理意见,其他成员随大流,表个态即算参与合议,根本不对事实认定、理由和法律依据作分析、说明;有的案件“久评难定、议而不决”,不仅不利于保证案件质量和效率,同时容易滋生“暗箱操作”、“权力寻租”问题。二是“形合实独”现象普遍存在。无论是阅卷、调解、庭审,还是证据的采信、案件事实的认定,都由承办人一人总揽,审判长及合议庭其他成员不阅卷、不把关、只签名,庭审时“合而不审”,评议时“合而不议”,都遵循着由承办法官提出处理意见,其他合议庭成员签名的做法,甚至是判决形成后,书记员按裁判文书自造一份合议笔录,合议庭成员签名即告结束。“合议制”一旦名存实亡,就会打破合议庭成员间的决策博弈和权力制衡,极易出现滥用审判权、案件质量下降、裁判公信力不足等问题。  

  (四)责任主体不明,追究责任难以落实审判实践中形成的指导与被指导、监督与被监督的原则以及法院内部的院庭长签发、审核文书的行政化管理模式,可能出现审判权屈从于审判管理权的现象,使主审法官的独立审判权得不到应有的发挥或受到制约,在某种意义上还存在着权利的滥用。由于现行审判模式权责不明晰、责任不明确,案件处理后一旦出现错误或其他瑕疵问题,往往都是由承办法官一人“扛”,而对于合议庭、文书签发者及审判委员会对案件裁判结果及案件本身该承担什么责任规定不明,尤其是在改变或部分改变承办人或合议庭意见的情况下,这在很大程度上可能会放任合议庭、审签者、审判委员会组成人员的不尽责、不尽职。还有一种情况就是,承办人受自身业务能力制约对审委会过分依赖,加之审判实践中对审委会研究决定的案件,即使出现错误,案件承办人及合议庭也不再担责,导致审委会集体负责成了无人负责。这样一来,对于部分案件的处理,为了推卸责任、上交矛盾或逃避追究,承办人往往愿意将案件提交审判委员会研究把关,这种审者无责、法官不愿担当的现象也不同程度的制约了审判程序的正常发挥。 

  除了上述从制度层面上反映出的问题以外,在审判实践中部分基层法院还存在着以下亟待解决的问题: 

  一是主审法官或者合议庭法官法律业务水平存在着参差不齐的现象,影响了办案的效果。作为基层法院,从法院审判人员的组成结构来看,大部分同志都是二次学历,法律科班出身的本科生、研究生所占比例很小,掌握的法律知识面狭窄,法律适用方面还存在着或多或少的障碍;同时法官不得拒绝裁判,对于受理的案件都得有处理结果,在案件逐年攀升的情况下,法官的工作量也越来越大,因此对个别案件在主观方面还存在着审查把关不严,责任意识不强的问题。 

  二是合议庭组成人员临时搭配现象普遍存在,没有形成稳固的审判组织形式,影响了合议庭合议案件时的质量和效率。基层法院“案多人少”是无法回避的话题,大量的案件适用简易程序审理也是“迫不得已”,对于需要适用普通程序审理的案件,在合议庭的组成上都是比较困难或随意的,个别业务庭审判员本来就少,组不成合议庭时便出现从其他庭室“借人”的现象,或者邀请人民陪审员组织合议,对于庭前案情的了解、查阅不闻不问,把合议庭开庭全当“凑人数”、“完任务”,案件的处理实际上是承办人说了算,合而不议、形合实独的现象仍然存在。 

  三是简易程序转换为普通程序审理的现象比较随意和盲目,缺乏制度约束。从当前的民事诉讼法及相关司法解释的规定来看,虽然对可以适用简易程序和不宜适用简易程序审理的案件类型作出了明确规定,但对不应当适用普通程序审理的情形未能作出具体规定,只是规定“人民法院发现案情复杂,需要转为普通程序审理的应当在审理期限届满前作出裁定”。这样一来,就会出现有些办案法官由于自身原因在适用简易程序期满仍不能办结案件的情况下,随意将案件转为普通程序审理,既给当事人造成了诉累,又容易造成司法资源的浪费和司法不公。 

    二、存在以上问题的原因分析

  上述问题的存在,既有人民法院长期行政化管理模式下形成定势思维等历史因素,也有当前“案多人少”、审判专业化水平不高等环境因素;既有法官个人能力素质差异等主体因素,也有办案责任追究不明、法官职业保障不足等配套改革因素。 

   (一)架构不合理,权责不明确虽然宪法、民事诉讼法对人民法院依法独立行使审判权作出了相应规定,但在现行架构下,法院、法官受地方党委领导,而且又是在地方行政区域内行使审判职权,法院办公场所、办公经费、法院人事编制、人员管理、人事升迁调动都受地方党委、人大的直接领导和干预,人民法院的一切工作都离不开地方党委的领导。特别在人事管理方面,从内心来讲,基层法官职级待遇低,有望于地方组织部门的提拔升迁,有“人在屋檐下不得不低头”的感觉,这一切决定了难以摆脱来自地方上的束缚管理和不当干预,个别领导利用手中的权力或影响力下命令、批条子、打招呼,以权压法,个别法官听从于上司的命令,存在着司法不公的现象。 

  (二)审判机构内部权利配置失衡按照主审法官与合议制之间的关系,应当由主审法官与合议庭一道就案件事实的认定,证据的分析与甄别,案件的处理与法律适用等作出合理判断。但从目前审判模式来看,主审法官缺乏独立性。一方面,受多数人原则的制约,对于其在案件处理上的个人观点往往有不被采纳的可能;另一方面,法院内部管理实行首长负责制,形成了院长、副院长、庭长、审判员、助理审判员、书记员层级体制,任何事情的落实都得通过这个层级结构逐级传达。这种层级制运行体制渗入到案件的裁判过程,决定着法官的前途。法律上规定由独任法官、合议庭掌握的裁判权被内部层级制侵蚀,同时外部的干预也通过内部这种层级化运作体制得以实现,这种权利配置的失衡影响了法官独立行使审判权。 

  (三)基层法官整体素质制约了合议制度的有效运行法官素质与司法公正具有内在的互动关系,作为居中裁判的法官,应当具备较高的政治素质、专业知识、实践经验、专业能力、道德素质和性格特征。但在近年来受理案件数量上升、难度增大的情况下,基层法官队伍整体水平与人民群众日益增长的司法需求和期待仍有很大差距。一是基层法院法律科班出身的法官不多、法官年龄整体偏大,部分法官没有受过正规系统的法律教育,而是先来后学、边干边学,逐步积累法律知识和审判经验,法官队伍专业化程度不高,在接受新的司法理念和学习、适用新法新规方面相对滞后和被动,存在“凭经验、吃老本”现象。二是有的法院法官分布的岗位杂,加之岗位轮换过于频繁,难以培养相对稳定和精通的职业化、专家型法官。三是基层法院受培训场所、师资力量、培训经费等因素制约,加之工学矛盾突出,法官参加培训学习的时间难以得到保证,导致基层法官教育培训流于形式,法官司法能力难以与时俱进。由此可见,在此基础上的少数服从多数虽然是统一和集中的表现,但无法客观权衡案件处理的公平与公正,所以对于“合议庭多数人原则”要有所鉴别,不应是简单的多数与少数的拼凑,而应是对与错、精与准的具体甄别,不能只顾及多数人的意见而否定少数人的正确意见,导致案件处理失去公平正义。 

  (四)职业保障机制不健全,利益分配不合理年来的法院司法权力地方化,法院人财物受制于地方党委和政府,法官的晋级、工资、福利等待遇与地方公务员一样甚至还不如,但责任比公务员重、工作比公务员累、晋升比公务员慢。随着案件逐年攀升,越来越多的新型疑难案件、越来越重的审判任务、越来越高的工作要求,使得一线法官压力越来越大,身心疲惫,健康状况堪忧,有的累倒在审判岗位上,有的干脆辞职当律师或另谋高就,法官流失现象严重。同时,由于对法官的管理主要采取行政化管理模式,除了工作职责,在法院内部法官与其他工作人员在职业身份、地位和待遇等方面基本没有差别,法官的职业监督机制、激励机制、保障机制不完善,没有体现法官的职业特点和在司法中的核心地位,导致法官缺乏应有的职业尊荣感和职业保障,大部分基层法院一线办案人员临到退休都解决不了职级待遇,使法官对本份工作缺少应有的信心和耐心。 

  (五)缺少有效制度约束,个别法官主体责任意识不强。现行民事诉讼法对主审法官、合议庭审判模式并未作出详尽的规定,导致了在具体运行中的不统一、不规范,主审法官和合议庭的操作规程、人员结构、对案件处理的责任承担方面等各地做法都不尽一致。特别是对于基层法院来说,近年来案件数量激增、处理难度增大、裁判后的信访维稳任务加重,导致办案法官超负荷的工作,存在“只求过得去,不求过得硬”的思想,在某种意义上疲于应付,对所办案件的质量和效率要求不严,一定程度上影响了司法公信力。 

    三、完善主审法官、合议庭办案责任制的对策

  十八届三中、四中全会精神为确保法官在案件审判过程中的权责统一指明了改革方向。2014年,根据中央司改领导小组安排,上海、广东、吉林、湖北、海南、青海、贵州7个试点省市相继开展了司法改革试点工作并已取得初步成效,借鉴以上省市改革经验成果,笔者认为应从以下方面改革和完善主审法官、合议庭办案责任制: 

   (一)推进法院工作人员分类管理改革根据中共中央组织部与最高法院联合印发《人民法院工作人员分类管理制度改革意见》要求,各级法院要明确法官、审判辅助人员、司法行政人员的类别和职责,设置各类人员的员额比例,确定职务序列和职数,实施分类管理。在最先出台的“上海方案”中三类人员分别占编制总数的33%52%15%,之后广东等省确定三类人员分别占编制总数的39%46%15%,但都从总体上确保了85%的司法人力资源在办案一线,对于基层法院应允许根据案件数量情况适当进行调整。通过实行人员录用分类管理、福利待遇分类管理、考核与晋升分类管理,进一步突出法官职业的特殊性和专业性,完善法官职业保障机制,吸引具有深厚法律功底的法律从业人员充实到法官队伍中来。 

  (二)科学确定主审法官的权力和责任主审法官负责制最重要的价值,就是体现了法官的独立裁判权。这就需要在下一步的司法改革中明确规定:建立法官签发裁判文书制度,取消裁判文书由庭长、分管院长层级审批制度。独任审理的案件由独任审理的法官全权对案件负责,可以全权决定案件的裁判结果;而在合议庭的案件中,主审法官根据少数服从多数的原则对案件做出裁判结果,无需再经庭长、分管院长审批和签发。这种从行政化办案模式向司法化办案模式的转变,使作为案件审理者的法官可以对相当一部分案件进行直接处理,真正按照司法规律来行使审判权,通过倒逼机制使得主审法官个人的专业化能力得到提升。 

  “完善主审法官、合议庭办案责任制,让审理者裁判、由裁判者负责”,关键要解决在什么情况下承担责任、怎样承担责任以及错案的界定、错判的原因、过错的大小等诸多问题。要按照“有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究”的司法改革要求,以完善主审法官责任制、合议庭办案责任制为抓手,建立法官对裁判案件终身负责制,严格错案责任追究,形成权责明晰、权责统一、管理有序的法官权力运行机制。当然,这并不意味着一经发现裁判存在错误,无论错误大小,不管是由什么原因造成,主审法官、合议庭都应当无条件承担责任。笔者认为,追究主审法官、合议庭的办案责任,应当仅限于因严重不负责任而导致事实认定、法律适用错误发生重大错误,或者案件错判后造成了严重后果,或者主审法官、合议庭故意枉法裁判等情形。而对于裁判只存在一般瑕疵,或者因法律规定不明确而造成的认识分歧,或者主审法官、合议庭所无法预见的其他因素影响而导致的错判,则应当免除主审法官、合议庭的责任。另外,对于如何承担责任的问题,即由谁来认定主审法官、合议庭的责任,以及主审法官、合议庭承担责任的方式,则要在完善法官评价考核体系的同时,成立一个相对独立的审判管理机构负责落实,在实际操作中要保证法官的申辩权和上级部门的复核权。 

  (三)改进和完善审判管理制度首先,要去行政化管理,科学界定院长、庭长的职责权限。根据最高人民法院《关于切实践行司法为民大力加强公正司法不断提高司法公信力的若干意见》,应制定审判管理权清单,明确院长、庭长审判管理权应集中在对相关程序事项的审核批准、对综合性审判工作的宏观指导、对审判质效进行全面监督管理,以及排除不良因素对审判活动的干扰等方面。对于重大案件、疑难复杂案件、群体诉讼、抗诉案件、信访等案件,可由院长、庭长审核把关。要深化院长、庭长审判管理职责改革,建立院长、庭长行使审判管理权全程留痕的制度,院长、庭长对个案审理的监督以及审判监督部门对重点案件的督办,应通过书面方式进行,跟踪、督办过程应全程留痕,以加强对院长、庭长行使审判管理权的约束和监督,防止审判管理权的滥用。另外,应大力推行院长、庭长亲自办案制度,对于疑难、复杂、新类型案件以及在法律适用方面具有普遍意义的案件,要求院长、庭长担任主审法官办理,发挥其示范引领作用。 

  其次,要建立完善科学的法官业绩考核机制。实行主审法官责任制后,就应根据法官的责任制定一个以信息技术为支撑、符合审判工作规律、科学合理的审判业绩考评机制。具体来说,可以建立审判绩效考核机制,重点对法官审判工作实绩、审判理论水平、职业操守等进行考核;建立法官任职退出机制,对不适合从事审判工作的法官,适时调离审判岗位并免去法官职务;建立法官业绩档案,全面记载法官的工作业绩,作为主审法官选拔、法官等级晋升、评先选优、提拔任用的重要依据。同时,应在完善法官业绩考评体系的基础上修改现行法官等级晋升的依据。 

  (四)切实提高法官的整体素质提高主审法官素质是司法改革的基石,法官必须具有较高的司法水平和司法能力,才能以精湛的业务能力和优良廉洁的作风,依法独立公正行使审判权。 

  首先,应建立科学的法官遴选制度。目前我国法官招录制度不尽如人意,主要表现为对法官资格要求不合理:重法律,轻经验;重考试,轻资历。因此,在法官遴选制度方面,需要建立专门的法官遴选机构,目前改革试点法院均在省一级设立了法官遴选委员会,负责全省法官的提名、管理并按法定程序任免。同时,应提高法官职业准入标准,着眼于素质能力,从完美的人格、良好的道德品质、精深的法学专业知识和渊博的文化知识、丰富的社会实践经验和司法实践经验等方面设定法官的选任条件,审查准入法官的个人素质。通过优中选优,一方面确保准入的人员从一开始就具有良好的条件、较高的素质;另一方面确保不合格人员进不了法院,当不了法官。 

  其次,应重视法官的思想政治教育和廉政教育。要加强法官的职业荣誉感和使命感教育,树立与时俱进的司法理念,进而强化法官的责任意识、全局意识和宗旨意识,以“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”为工作目标,以实际行动践行司法为民。同时,法官要想担当起维护社会正义和良知的角色,不仅要有优秀的法律专业知识,还应具备高尚的人品和道德素质,才能树立起法官公正司法的良好形象。 

  再次,要加大法官的教育培训力度。要建立适应新形势的学习培训机制,突出针对性,实现由理论型培训向理论与实践结合型转变,由知识型培训向知识与能力结合型转变,积极培育专业型、复合型法官。通过采取邀请专家学者授课、庭审观摩、案件研讨等多种形式,不仅重视法律知识的培训,更要加强对法官审判技能的培训,提高法官巧妙运用法律的能力,提高法官独立、高质量地处理各类复杂案件的能力。 

  (五)建立健全法官职业保障机制建立健全有效的职业保障制度,是凸显法官特殊地位,确保法官依法履行职权,维护司法公正的必要条件。首先,要保障法官的职业权力,根除司法行政化和地方化的弊端。法官应当依法独立公正行使审判权,坚决排除行政机关、社会团体和个人的干预,坚决排除地方和部门保护主义的干扰。同时,也要杜绝法院内部的行政干预,落实合议庭、独任法官对案件作出裁决的权力。其次,要保障法官的职业地位。法官一经任用,除正常工作变动外,非因法定事由,非经法定程序,不得被免职、降职、辞退或者处分。这是法官的身份保障,它既可以保证法官队伍的稳定,又有利于法官享有高度的职业安全感,免除法官独立审判的后顾之忧。最后,要保障法官的职业收入,逐步提高法官待遇,这是法官的经济保障。要提高对法官职业特点的认识,突出法官的主体地位,通过立法的形式提高法官的职业地位、职业收入,建立健全各种激励约束机制,以良好的机制和环境激发法官奋发有为的工作热情,吸引、留住优秀法官坚守审判一线。同时,建立有别于公务员的法官退休制度,对优秀专家型法官可以延迟退休年龄或返聘,鼓励专业法官发挥余热、终身奉献法律事业。 

参考文献

  1、《中共中央关于全面推进依法治国的决定》第六节:加强法治工作队伍建设。 

  2、《人民法院第四个五年改革纲要(20142018)》 

  3、黄斌:《当前我国法官流失现象分析与对策建议》(《中国审判》20144期第72页) 

  4、高瑶瑶:《关于主审法官办案责任制的调研报告》(《西部法制报》20141114日) 

  5、曹晓辉、李蕊:《论主审法官责任制之路径规制》(天津海事法院网2014729日) 

  6张福平:《以提高法官素质为着力点努力推进司法改革》(山西省高级人民法院网20131227日) 

    

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